В апреле 2014 г. состоялся III Московский межотраслевой форум «Промышленная безопасность в условиях изменения законодательства: перспективы новой системы регулирования». Организаторами мероприятия выступили НП «СРО «МЕЖПРОМЭКСПЕРТИЗА», ОАО «НТЦ «Промышленная безопасность», НП «СРО «АЛЬЯНС СТРОИТЕЛЕЙ», ООО «Открытая коммуникационная группа».
С 1 января в области промышленной безопасности в полной мере работает новая система государственного регулирования, заложенная двумя федеральными законами. Это Федеральный закон РФ от 4 марта 2013 г. №22-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившим силу подпункта 114 пункта 1 статьи 333.33 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» и Федеральный закон РФ от 2 июля 2013 г. №186-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части проведения экспертизы промышленной безопасности и уточнения отдельных полномочий органов государственного надзора при производстве по делам об административных правонарушениях».
Закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» №116-ФЗ был принят 21 июля 1997 г. За прошедшие годы в закон 20 раз вносились изменения и дополнения. Не все изменения носили существенный характер, но изменения, внесенные в закон в 2013 г., значительно изменили саму систему государственной промышленной безопасности опасных производственных объектов (ОПО).
Чем были обусловлены изменения
В 2011 г. Правительством РФ был утвержден план мероприятий по совершенствованию деятельности Ростехнадзора в целях создания благоприятных условий для развития бизнеса и внедрения инновационных технологий. В этом плане мероприятий были заданы своего рода реперные точки, по которым шла дальнейшая работа над законом. План включал такие мероприятия, как изменения федеральных законов, в т.ч. и закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», изменение способов регулирования деятельности в области промышленной безопасности (в т.ч. саморегулирование), исключение дублирующих и избыточных регулирующих процедур и др. Одним из первых пунктов этого плана было введение классификации ОПО по степеням опасности и введение режима риск-ориентированного надзора.
Еще одной причиной, положившей начало переработки закона №116-ФЗ, стала ратификация Россией 30 ноября 2011 г. конвенции №174 Международной организации труда «О предотвращении крупных промышленных аварий», заключенной в г. Женеве 22.06.1993 г. законом №366-ФЗ конвенция была ратифицирована.
Принципиальные нововведения в законе №22-ФЗ
Закон №22-ФЗ вводит классификацию ОПО, учитывающую степень риска возникновения аварий и масштабы их возможных последствий. Впервые в российской практике надзор дифференцирован в зависимости от классов опасности. Все ОПО разделены на четыре класса: объекты чрезвычайно высокой (I класс), высокой (II класс), средней (III класс) и низкой (IV класс) опасности. Класс опасности присваивается ОПО при его регистрации в госреестре. Если для ОПО могут быть применены различные классы опасности, то устанавливается наиболее высокий из них. Для введения новой системы регулирования потребовалась перерегистрация ОПО в госреестре. По состоянию на 07.04.2014 г. перерегистрировано 90,4% ОПО.
К принципиальным нововведениям закона №22-ФЗ относится введение (статья 3) нормы, которая позволяет устанавливать индивидуальные требования при проектировании, строительстве или реконструкции ОПО. Эти индивидуальные требования отражаются в документе, который назвали «обоснование безопасности опасных производственных объектов». Документ содержит сведения о результатах оценки риска аварии на объекте и связанной с ней угрозы, условия безопасной эксплуатации ОПО, требования к эксплуатации, капремонту, консервации и ликвидации. Обоснование безопасности ОПО, а также изменения, вносимые в обоснование безопасности ОПО, подлежат экспертизе промышленной безопасности.
Впервые за все годы действия закона №116-ФЗ были внесены изменения встатью 10, касающиеся плана мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий, и обусловленные необходимостью установить унифицированные требования для разработки планов мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий.
Также впервые изменена статья 11, которая теперь называется «Требования к организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности и управления промышленной безопасностью». В эту статью включено требование о том, что организации, эксплуатирующие ОПО I или II класса опасности, обязаны создать системы управления промышленной безопасностью и обеспечивать их функционирование.
В статью 13 внесены изменения, касающиеся объектов экспертизы промышленной безопасности. Из объектов экспертизы исключена документация на капитальный ремонт и иные документы, связанные с эксплуатацией ОПО. Добавлен новый объект экспертизы - обоснование безопасности ОПО, о котором говорилось выше, и изменения к обоснованию безопасности ОПО.
Принципиальные нововведения в законе №186-ФЗ
Закон вводит определение правового статуса эксперта в области промышленной безопасности. Эксперт в области промышленной безопасности - физическое лицо, которое обладает специальными познаниями в области промышленной безопасности, соответствует требованиям, установленным федеральными нормами и правилами в этой области, и участвует в проведении экспертизы промышленной безопасности.
Одним из принципиальных положений нового закона является то, что результатом проведения экспертизы промышленной безопасности является заключение, которое подписывается руководителем организации, проводившей экспертизу промышленной безопасности, а не органом надзора. Органы Ростехнадзора не утверждают заключение экспертизы промышленной безопасности ОПО, а только ведут реестр заключений экспертизы промышленной безопасности. Это новая функция Ростехнадзора принята в качестве антикоррупционной, по этой новой функции разрабатывается административный регламент, но он еще не прошел все стадии согласования.
В законе заложен ряд требований, направленных на независимость экспертизы от ее заказчика. Экспертным организациям запрещается проводить экспертизу в отношении опасного производственного объекта, принадлежащего на праве собственности или ином законном основании ей или лицам, входящим с ней в одну группу.
Закон устанавливает административную и уголовную ответственность за выдачу заведомо ложных заключений. Дается определение того, что считать заведомо ложным заключением экспертизы промышленной безопасности. При этом эксперты несут административную ответственность как должностные лица. В качестве наказания предусмотрены штрафные санкции, лишение свободы, дисквалификация.
Что не решено
Как говорилось на форуме, современная ситуация на рынке экспертизы диктует необходимость повышения ответственности всех участников экспертизы, в т.ч. введение уголовной ответственности, но, как показывает практика, уголовная ответственность за нарушение закона не бывает серьезным сдерживающим фактором.
По мнению участников форума, закон №186-ФЗ все-таки не решил самых главных и острых проблем на рынке экспертизы промышленной безопасности.
Одна из них - присутствие на рынке экспертизы огромного количества некомпетентных, непрофессиональных и просто недобросовестных экспертных организаций, которые занимаются не проведением экспертизы промышленной безопасности, а продажей готовых заключений экспертизы. По информации Национального Союза Саморегулируемых организаций в области промышленной безопасности, доля недобросовестных экспертных организаций составляет порядка 40% от числа всех организаций, работающих на рынке экспертизы промышленной безопасности. Это крайне негативно влияет и на качество экспертизы, и на ценообразование. Честно работать на рынке экспертизы практически невыгодно. И закон №186-ФЗ, по мнению участников форума, не предложил никаких путей решения таких важных проблем, как отсутствие механизма очистки отрасли от недобросовестных участников рынка экспертизы и отсутствие реального контроля за деятельностью экспертных организаций.
Вопрос о возможной дисквалификации экспертов возвращает к проблеме состояния нормативной базы в области промышленной безопасности ОПО. Современная нормативная и методическая база в области промышленной безопасности ОПО практически отсутствует. Ни в одном документе не установлены квалификационные требования к экспертам в области промышленной безопасности. Нет нормативных документов, в соответствии с которыми можно было бы выявлять правонарушения эксперта. В отношении значительного количества объектов экспертизы, прежде всего с отраслевой спецификой, нет установленных правил, методик проведения экспертизы промышленной безопасности.
Очевидно, что решение этих проблем невозможно без активного участия профессионального сообщества. Введение механизма саморегулирования, по мнению экспертов, повысит ответственность экспертных организаций и качество предоставляемых ими услуг. Объединение профессионального сообщества – это и серьезный инструмент для формирования законодательной и нормативной баз.
По материалам Форума подготовила Ольга Горгома